Governo e Legislação

Lições da resposta da Itália ao coronavírus

Gary P. Pisano, Raffaella Sadun e Michele Zanini
9 de junho de 2020

No enorme esforço para combater o rápido avanço da pandemia da covid-19, autoridades do mundo inteiro se veem diante de um território desconhecido. Muito já foi escrito sobre as medidas e as políticas adotadas por países como China, Coreia do Sul, Cingapura e Taiwan para conter a pandemia. Infelizmente, na maior parte da Europa e nos Estados Unidos, já é tarde demais para conter a covid-19 em estágio inicial, e as autoridades lutam para não perder de vista o alastramento da pandemia. No entanto, acabam por repetir muitos dos erros cometidos na Itália, onde a pandemia já se transformou em uma catástrofe. O objetivo deste artigo é ajudar as autoridades dos EUA e da Europa, em todos os níveis, a aprender com os erros da Itália, para que possam identificar e enfrentar os desafios sem precedentes desta crise em rápida expansão.

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Em questão de semanas (de 21 de fevereiro a 22 de março), a Itália passou da confirmação oficial do primeiro caso da covid-19 para o anúncio do decreto governamental, que basicamente proíbe qualquer movimentação de pessoas em todo o país e o fechamento de todas as atividades comerciais não essenciais. Nesse mesmo curto período de tempo, o país foi atingido por um verdadeiro tsunami de intensidade nunca antes vista, marcado por uma incessante onda de mortes. Sem dúvida, é a pior crise vista na Itália desde a Segunda Guerra Mundial.

Alguns aspectos da crise – a começar pelo momento – podem ser atribuídos à pura e simples sfortuna (má sorte, em italiano), já que fogem ao controle das autoridades.  Outros, no entanto, são emblemáticos dos enormes obstáculos que os líderes italianos enfrentaram para reconhecer a magnitude da ameaça apresentada pela covid-19, organizar uma resposta sistêmica a ela, e aprender com o sucesso das primeiras iniciativas, além de – ainda mais importante – com o fracasso de outras. 

Vale ressaltar que tais obstáculos surgiram depois mesmo de o coronavírus já ter atingido em cheio a China, e de alguns modelos alternativos de contenção terem sido implementados com sucesso, tanto na própria China, quanto em outros países. Isso indica uma sistemática incapacidade de absorver informações existentes e agir diante delas de forma rápida e efetiva, mais do que uma completa falta de conhecimento do que deveria ser feito.

A seguir, algumas explicações para essa incapacidade de ação – que dizem respeito às dificuldades em tomar decisões imediatas durante o desdobramento de uma crise – e algumas maneiras de superá-la.

Reconhecer o viés cognitivo. Em sua fase inicial, a crise do coronavírus na Itália não parecia ser uma crise. As primeiras declarações de calamidade pública foram recebidas com críticas tanto pelo público em geral, quanto por muitos daqueles em posição de decisão, embora vários pesquisadores científicos já viessem alertando há semanas para uma potencial catástrofe. De fato, no fim de fevereiro, importantes políticos italianos protagonizaram apertos de mãos em público em Milão para defender que não havia motivo para pânico e que a economia não deveria parar por causa do vírus. (Uma semana depois, um desses políticos foi diagnosticado com a covid-19).

Reações semelhantes foram repetidas por vários países além da Itália, exemplificando o que os cientistas chamam de “viés de confirmação” – uma tendência de aderir à informação que confirme sua posição de preferência ou hipótese inicial. Ameaças como pandemias que evoluem de modo não linear (ou seja, começam de leve mas se intensificam exponencialmente) são especialmente complicadas de atacar, dados os desafios de se interpretar com rapidez o que está acontecendo em tempo real. O momento mais adequado para se tomar medidas severas é o quanto antes, quando a ameaça parece ser ainda pequena – ou mesmo antes que surjam os primeiros casos. Porém, se a intervenção funcionar de fato, ao se observar em retrospectiva, tem-se a impressão de que as medidas severas foram um exagero. Esse é um jogo que muitos políticos costumam evitar.

A sistemática inabilidade em ouvir os alertas dos especialistas deixa evidente a dificuldade que os líderes – e o público em geral – têm em entender como agir em situações duras e altamente complexas, em que não existe solução fácil. O desejo de agir leva os líderes a confiar na própria intuição ou nas opiniões de pessoas de seu círculo de convivência mais próximo.  No entanto, em tempos de incerteza, é essencial resistir a essa tentação, e se permitir descobrir, organizar e absorver o conhecimento parcial que está distribuído em diferentes áreas de especialização.

Evite soluções parciais. Uma segunda lição a ser extraída da experiência italiana é a importância de abordagens sistêmicas, em contraposição ao perigo das soluções parciais. O governo italiano tratou a pandemia da covid-19 com uma série de decretos que foram gradualmente ampliando as restrições nas áreas de quarentena (“zonas vermelhas”), que mais tarde foram ampliadas até atingir todo o país.

Em situações normais, essa abordagem poderia ser considerada prudente e, talvez, até inteligente. Na situação atual, porém, produziu efeitos negativos, por dois motivos. Primeiro, mostrou-se inconsistente, diante da rápida e exponencial disseminação do vírus. Os fatos reais, em algum momento, simplesmente não eram suficientes para fornecer previsões de como estaria a situação dias depois. Em consequência, a Itália acompanhou a propagação do vírus, em vez de evitá-la. Em segundo lugar, a abordagem seletiva pode ter inadvertidamente colaborado para que o vírus se alastrasse. Vamos considerar a decisão inicial de fechar algumas regiões, e não, outras. Quando foi anunciado o decreto que fechou o norte da Itália, deflagrou-se um êxodo em massa para o sul do país, o que, sem dúvida, levou o vírus para regiões ainda não atingidas.

Isso ilustra o que hoje é evidente para muitos observadores: uma resposta efetiva ao vírus precisa ser orquestrada como um sistema coerente de ações postas em prática de forma simultânea.   Os resultados das estratégias adotadas na China e na Coreia do Sul reforçam esse argumento. Embora a discussão pública das políticas adotadas nesses países normalmente se concentre em elementos isolados de seus modelos (testes em massa, por exemplo), o que caracteriza, de fato, sua resposta efetiva é a amplitude das ações tomadas ao mesmo tempo. Realizar testes é eficiente quando combinado com o rigoroso rastreamento dos contatos. E o rastreamento é eficiente desde que combinado com um sistema de comunicação eficaz que possa coletar e disseminar informações sobre o movimento de pessoas potencialmente infectadas, e assim por diante.

Essas regras também se aplicam à organização do sistema de saúde propriamente dito. São necessárias reestruturações internas nos hospitais, como, por exemplo, a criação de uma área separada para tratamento da covid-19. Além disso, é urgente uma mudança do modelo centrado no paciente para uma abordagem no sistema comunitário, que ofereça soluções à pandemia para toda a população, com ênfase no atendimento domiciliar. Há uma necessidade aguda de ações coordenadas neste momento especialmente nos Estados Unidos. 

É fundamental aprender. Encontrar a estratégia correta de implementação de medidas exige uma capacidade de aprender rapidamente com os sucessos e as falhas, e também a determinação de alterar as ações quando necessário for. Certamente, existem lições valiosas a se aprender com as estratégias da China, Coreia do Sul, Taiwan e Cingapura, que conseguiram conter o contágio relativamente cedo. Mas, muitas vezes, as melhores práticas encontram-se bem ao lado. Como o sistema de saúde italiano é altamente descentralizado, diferentes regiões reagiram com políticas distintas. O exemplo mais relevante disso foi o contraste entre as estratégias adotadas pelas regiões da Lombardia e de Vêneto, embora sejam vizinhas e tenham perfis socioeconômicos semelhantes.

A Lombardia, uma das regiões mais ricas e produtivas da Europa, foi desproporcionalmente atingida pelo coronavírus. Até o dia 26 de março, contabilizava um cruel recorde de quase 35 mil casos do novo coronavírus, com cinco mil mortes, para uma população de 10 milhões de habitantes. Vêneto, em contraposição, apresentava uma situação melhor, com sete mil casos e 287 mortes, para uma população de 5 milhões, embora inicialmente tivesse registrado uma propagação comunitária continuada da doença .

A trajetória dessas duas regiões foi marcada por um conjunto de fatores que excedem o controle das autoridades, como a alta densidade populacional da Lombardia e o maior número de casos na eclosão da crise. Mas é cada vez mais evidente que as escolhas de saúde pública feitas logo no início do ciclo da pandemia também fizeram diferença.

Mais especificamente, embora ambas as regiões tenham adotado estratégias semelhantes de isolamento social e fechamento do comércio, Vêneto teve uma abordagem mais proativa de contenção do vírus. A abordagem de Vêneto foi mais abrangente: ampla realização de testes em casos sintomáticos e assintomáticos logo no início.

  • Rastreamento proativo de potenciais casos positivos. A partir de um resultado positivo, todos os moradores daquela residência, assim como seus vizinhos, eram também submetidos ao teste.  Caso os kits de testes fossem insuficientes, essas pessoas eram postas em quarentena.
  • Forte ênfase em diagnóstico e tratamento domiciliar. Na medida do possível, as amostras eram coletadas na residência do paciente e depois processadas em laboratórios universitários regionais e locais.
  • Específicos esforços para monitorar e proteger profissionais de saúde e de outras áreas essenciais. Isso incluía profissionais da área médica, aqueles em contato com grupos de risco (ou seja, cuidadores em asilos), além de trabalhadores expostos ao contato com o público (caixas de supermercados, farmacêuticos e equipes de serviços de proteção).

Seguindo as diretrizes das autoridades de saúde pública do governo central, a Lombardia, por sua vez, optou por uma abordagem mais conservadora na testagem. Em uma comparação per capita, até o momento, realizou metade dos testes feitos em Vêneto, dando maior atenção apenas a casos sintomáticos, além de ter destinado investimentos limitados ao rastreamento proativo, atendimento domiciliar e monitoramento, e proteção dos profissionais da área da saúde.

Acredita-se que o conjunto de políticas adotadas em Vêneto tenha sido o responsável pela redução da sobrecarga nos hospitais e o risco minimizado da propagação da covid-19 dentro dos centros de saúde, um problema que afetou pesadamente os hospitais da Lombardia. O fato de diferentes políticas terem resultado em números diferentes em regiões com características semelhantes deveria ser reconhecido como uma poderosa oportunidade de aprendizado inicial. Os resultados surgidos em Vêneto poderiam ter sido utilizados na revisão das medidas regionais e centrais anteriormente. No entanto, apenas recentemente, um mês após o início do surto na Itália, é que a Lombardia e outras regiões começaram a tomar medidas na direção da “abordagem de Vêneto”, incluindo a pressão sobre o governo central para ajudar a reforçar a capacidade de diagnósticos.

A dificuldade em difundir o conhecimento recém-adquirido é um fenômeno conhecido em organizações, tanto do setor privado, como do público. Mas, na nossa opinião, acelerar a disseminação do conhecimento que emerge de diferentes políticas adotadas (seja na Itália, seja em outros lugares) deveria ser uma prioridade máxima em um momento em que “todos os países estão reinventando a roda”, como já observaram muitos cientistas. Para que isso aconteça, principalmente neste momento de elevadas incertezas, é fundamental considerar as diferentes medidas como se fossem “experimentos”, em vez de encará-las como batalhas pessoais ou políticas; e adotar uma mentalidade (bem como sistemas e processos) que facilite o aprendizado com as experiências passadas e presentes para tornar possível lidar com a covid-19 da maneira mais rápida e efetiva possível.

É especialmente importante entender o que não funciona. Enquanto os sucessos aparecem com facilidade, graças à predisposição dos líderes em propalar seus feitos, os problemas costumam ser escondidos, por medo de punições, ou, quando aparecem, são normalmente interpretados mais como fracassos individuais do que de um sistema. Por exemplo, foi divulgado que, logo no início da pandemia na Itália (em 25 de fevereiro), o contágio em uma área específica da Lombardia poderia ter sido acelerado por um hospital local, onde um paciente com a covid-19 não teria sido adequadamente diagnosticado e isolado. Ao falar com a imprensa, o primeiro-ministro italiano se referiu a esse incidente como evidência de deficiência administrativa daquele hospital específico.  No entanto, um mês depois, ficou mais evidente que o episódio pode ter sido emblemático de uma questão muito mais profunda: que os hospitais tradicionalmente organizados para fornecer um atendimento centrado no paciente são mal-equipados para promover um atendimento centrado na comunidade, modelo necessário durante uma pandemia.

É importante coletar e divulgar dados. A Itália parece ter sofrido de dois problemas relacionados à informação. Na instalação da pandemia, o problema foi de escassez de dados. Mais especificamente, sugeriu-se que o alastramento amplo e despercebido do vírus nos primeiros meses de 2020 poderia ter sido facilitado pela ausência de capacitação epidemiológica e de registros sistemáticos dos picos de infecções atípicas em alguns hospitais. 

Mais recentemente, o problema parece ser de precisão dos dados. Apesar do notável esforço do governo italiano para atualizar com frequência as estatísticas referentes à pandemia em um website aberto ao público, alguns comentaristas levantaram a hipótese de que a grande discrepância nas taxas de mortalidade da Itália para outros países – e também entre as diferentes regiões – pode (em parte) dever-se às diferentes abordagens na realização dos testes. As discrepâncias complicam o gerenciamento da pandemia de formas significativas, pois, na ausência de dados comparativos reais (dentro de cada país e entre eles), fica mais difícil alocar recursos e entender o que funciona onde (por exemplo, o que impede o efetivo rastreamento da população).

Em um cenário ideal, informações que possam documentar a propagação e os efeitos da doença deveriam ser padronizadas ao máximo entre as regiões e os países, seguindo a progressão do vírus e sua contenção nos níveis macro (governo) e micro (hospital). A necessidade de dados em nível micro não pode ser subestimada. Embora a discussão sobre a qualidade do sistema de saúde aconteça normalmente em termos de entidades macro (países ou estados), sabe-se que os centros de saúde variam dramaticamente em termos do nível de qualidade e da quantidade de serviços oferecidos, bem como de sua capacidade de gestão, ainda que dentro de um mesmo estado ou região. Em vez de tentar esconder tais diferenças, deveríamos tomar total consciência delas e planejar a alocação de nossos limitados recursos de acordo com as necessidades. Somente com as informações adequadas, as autoridades e profissionais de saúde poderão definir corretamente quais estratégias funcionam ou não.

Uma abordagem diferente na tomada de decisão.

Ainda há tremendas incertezas sobre o que exatamente precisa ser feito para conter a covid-19. Diversos aspectos essenciais do vírus ainda são desconhecidos e estão sendo calorosamente debatidos, o que não deve mudar por um bom tempo. Adicionalmente, há um atraso considerável entre o momento da ação (ou, em muitos casos, inação) e os resultados (sejam infecções ou mortes). É preciso aceitar o fato de que um inequívoco entendimento de quais soluções funcionam ainda deve demorar muitos meses, para não dizer anos.

No entanto, dois aspectos desta crise parecem ter ficado claros com a experiência italiana. Primeiro, não há tempo a perder, dada a progressão exponencial do vírus. Como observou o chefe da “Italian Protezione Civile” (o departamento de defesa civil italiano), “o vírus é mais rápido que a burocracia”. Em segundo lugar, uma abordagem efetiva da covid-19 vai exigir uma mobilização de guerra – tanto em termos dos recursos humanos, como os econômicos, que precisarão ser empregados, assim como a extrema coordenação necessária das diferentes áreas do sistema de saúde (locais para teste, hospitais, médicos, etc), entre as diferentes entidades, tanto públicas, como privadas, e a sociedade como um todo.

A necessidade de ação imediata e de mobilização massiva significa que uma resposta efetiva a essa crise exigirá uma abordagem na tomada de decisões que extrapola as operações costumeiras. Se as autoridades quiserem ganhar a guerra contra a covid-19, é fundamental que adotem uma abordagem sistêmica, priorizando o aprendizado, e com capacidade de reproduzir rapidamente em escala as experiências bem-sucedidas, além de identificar e eliminar as mal-sucedidas. Sim, é um trabalho e tanto, especialmente no meio de uma enorme crise. Mas, diante dos riscos, precisa ser feito.


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Gary P. Pisano é professor titular da cadeira Harry E. Figgie Jr. da faculdade de Administração de empresas e Diretor-associado sênior de desenvolvimento docente da Harvard Business School. É autor do livro Creative construction: the DNA of sustained innovation.


Raffaella Sadun é professora titular de Aministração de empresas na Harvard Business School. O foco de sua pesquisa é nos aspectos econômicos da produtividade, gestão e mudança organizacional nos setores público e privado. Sadun é pesquisadora do National Bureau of Economic Research e pesquisadora-associada no Ariadne Labs Program na Harvard T.H. Chan School of Public Health.


Michele Zanini é Diretor-superintendente do Management Lab. É coautor de Humanocracy: Creating Organizations as Amazing as the People Inside Them (próximo Harvard Business Review Press).

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